解读新《广告法》修订亮点

国家工商行政管理总局

解读新《广告法》修订亮点

    [主持人]各位网友，大家好，欢迎收看中国政府网在线访谈。十二届全国人大常委会第14次会议24号表决通过了新修订的广告法，新广告法明确，广告不得含有虚假或者引人误解的内容，不得欺骗、误导消费者，新修改的广告法将于2015年9月1号起施行。网友非常感兴趣以下几方面的话题，比如如何保证新广告法的执行力和社会认知度，如何依照新广告法提升广告监管执法水平，新广告法将如何助力大众创业、万众创新，如何配合加大简政放权力度，深化商事制度改革等等，都是网友非常关心的话题。今天我们为大家邀请到了工商总局广告监督管理司司长张国华。中央财经大学法学院副院长、教授刘双舟做客中国政府网直播间，和网友进行在线交流，欢迎两位嘉宾。2015-04-30 10:16:00 

    [工商总局广告监督管理司司长 张国华]主持人好，各位网友好。2015-04-30 10:15:48

    [中央财经大学法学院副院长、教授 刘双舟]网友好。2015-04-30 10:17:32

    [主持人]先请教两位嘉宾一个问题，现行的广告法是1994年公布，1995年实行的，已经过去了这么长时间了，现在新修订的广告法出台的背景和意义是怎么样的？2015-04-30 10:18:24

    [张国华]正如主持人所说的，现行的广告法是1994年出台，1995年实施，至今已经有20年了。我们国家的广告是一个比较年轻的产业，在计划经济的时候是没有广告这一说的，特别是文革十年，广告是被扼杀的。改革开放以后，1978年、1979年才有了第一支广告，第一支广告是一个蓝天牙膏的招贴画。到1995年的时候，我们的一年广告营业额是200多亿元。2014年，广告经营额已经到了5600多亿元。通过数字的变化，大家能感觉到这个产业有了长足发展，年均增长率是17%。大家能感觉到，现在的广告可以说无时不在、无所不在，广播的、电视的、报纸的、户外LED屏的，特别是新兴的网络，网络上的广告有PC广告，有APP广告，有微信广告，有精准推送的广告等等。2015-04-30 10:19:07

[张国华]20年前出台的广告法是适应了当时广告市场的状况而出台的。今天已经由200多亿发展到5000多亿，由传统的媒体发展到各种媒体、各种广告推送形式和技术，现有广告法对现有市场秩序的维护已经显得力不从心了。基于这样的背景，从十年前，工商总局和国务院法制办就开始启动修改广告法的事情，因为这十年广告市场和广告技术发展的很快，所以总是有一种跟不上形势的感觉。但是人民群众对于广告市场秩序的维护的呼声，对消费者利益的保护的需要，需要我们尽快把广告法修改出来。所以这次全国人大常委会在4月24号通过了广告法的修订案，使这个广告法基本上能适应目前规范、监管广告市场秩序的作用。2015-04-30 10:21:36

[刘双舟]刚才张司长把立法的背景已经讲的很全面了，我想补充一点，实际上我们对广告法的修订，2004年就启动了，但是因为法律在执行中要保持稳定，法律不能朝令夕改，1995年刚通过，才十年时间就大改也不太好。所以工商总局等部门出台了大量的规章制度和办法，这些规章制度和办法经过十几年的运行实践检验，有一大部分已经成熟了，现在要提升到法律层面上来，所以对广告法进行了比较大的、系统的修订。十年磨一剑，也是不容易的。原来是49个条文只保留了5个条文没有动，增加了33个条文，现在总的数量达到75个条文，应该是一次全面的修订，我们用了修订的方式，而不是修正案的方式。2015-04-30 10:22:11

    [主持人]请两位给我们剖析一下新修订的广告法里的主要内容以及修改的方面都有哪些？2015-04-30 10:22:50

    [张国华]刚才刘院长讲这次广告法修改的幅度非常大，原来是49条，现在变为75条，新增了33条，删除了3条，同时修改了37条。真正原文保留一个词没有动的只有8条。这次修改可以概括为这样几个特色：一是充实和细化广告内容准则。现在广告法对一些内容准则规定的比较原则，面比较窄，这次更丰富了。比如说完善了保健食品、药品、医疗、医疗器械、教育培训、招商投资、房地产、农作物种子等广告的准则。就是人民群众关心的热点问题，与人民群众的消费、生活健康密切的问题都增加进来了。二是明确虚假广告的定义和典型形态。刚才已经讲到，虚假的宣传、引人误导的内容，这些均属于虚假广告。2015-04-30 10:23:57

    [张国华]三是新增广告代言人的法律义务和责任的规定。这个问题是社会和媒体比较关心的问题，就是广告代言人。大家看到，在广告当中经常有一些明星、专家、社会知名人物做某产品的推荐和代言。在现行广告法当中对这些代言人是没有法律规制的。这次广告法修订当中对明星代言也做了法律责任规定，因为明星代言是要收费的，有的代言收费还很高，不能只收钱、只有利不担责。这次规定，只要你代言的是虚假广告，同样负有连带责任。2015-04-30 10:26:17

    [张国华]也可以说是这次的亮点。四是严控烟草广告发布。因为我们签署了烟草控制框架公约，我们这几年积极履行该公约规定的义务。烟草广告这是我们工商机关这几年监管的重点。从去年情况来看，烟草广告在市场份额占的比例已经很小了，百分之零点零几，违法烟草广告案件数量在全体广告案件中的比重也比较少，烟草广告秩序还是比较好的。但尽管如此，这次新广告法当中对烟草广告做了更加严格的规定，禁止在一切大众媒体和公共场发布烟草广告，禁止变相的发布违法广告。2015-04-30 10:27:55

    [张国华]五是新增关于未成年人广告管理的规定。比如说在学校里面、幼儿园里面、在少年儿童经常活动的场所里面，不能做广告，特别是在教材里面是不能做广告的，就是为孩子的身心打造一个干净的环境，不要从小就受到商品的干扰。六是新增关于互联网广告的规定。互联网是一个新生事物，在现行广告法当中没有关于互联网广告的章节，因为那个时候互联网广告还没有或者刚刚出现，这次对互联网广告有了规定，大家反映比较热烈的比如互联网广告应一键关停，电子邮件未经同意不能发送。但是互联网的广告形态很多，技术又比较复杂，具体问题在广告法这样一部法律里不可能规定的很细，之后我们还要专门出台一个互联网广告管理办法，这也在新广告法里有所体现。七是强化了对大众传播媒介广告发布行为的监管力度。因为传媒是广告主体的最后一道把关主体，如果能把住关，认为它是违法广告，不能发的话，消费者、人民群众是看不见的。所以传媒在发布广告当中也承担着重要责任。因此，这次对发布广告的媒体和平台也做了严格规定，并且也加大了处罚力度。2015-04-30 10:31:21

    [张国华]八是增加公益广告，扩大广告法调整范围。现在大家在媒体上能感受到公益广告。这次把它写到法律里，作为一种法定的职责要发布，要承担发布公益广告的责任。九是明确和强化工商机关及有关部门对广告市场监管的职责职权。比如说对工商机关要求，接到投诉以后七天以内应予处理。对工商机关发现违法广告查处不利的，使违法广告长久发布没有得到处罚的，要对行政执法机关问责。情节严重的，在里面有收受好处、渎职失职的要追究刑事责任，对工商机关执法监管的要求更高了。十是进一步提高法律责任的震慑力。这次罚款金额进一步提高了，比如过去对媒体发布广告、对广告主发布的广告，根据广告费用处罚款1到5倍，现在是3到5倍，还有的广告费用难以计算的，现在最高可以罚到200万，所以处罚力度更大了，这也是为了加强对违法广告的震慑。2015-04-30 10:37:39

    [刘双舟]亮点很多，张司长从十个方面做了总结，还有一些细的小的亮点。比如说新增的广告准则，原来广告法只有7种商品和服务的广告准则，这次增加到17种，凡是和消费者生产生活联系比较紧密的，几乎都囊括进来了。原来这一章就叫广告准则，现在名称叫做广告内容准则。原来七种有药品、医疗器械、农药、烟草、食类、酒类、化妆品。这次有增加，这些商品和服务也是前几年违法广告发生率比较集中的地方。 2015-04-30 10:39:20

    [主持人]也就是说对这些领域的广告有了一个基本的标准。2015-04-30 10:40:27

    [张国华]比如说处罚力度加大，对媒体发布虚假广告，除了罚款以外还可以暂停广告业务的发布，严重的还可以吊销发布广告的资格，这对一个媒体来讲惩罚规则是很重的，大家知道媒体是靠广告养活的，把它的广告执照吊销了就等于砸了他的饭碗，所以这次惩罚力度很大。2015-04-30 10:40:39

    [主持人]那罚与不罚的标准是否很明确呢？2015-04-30 10:41:31

    [张国华]这次广告法规定的比较细，给自由裁量权的空间比较小，但是它也不能囊括所有案件的类型。因此，就广告法还要做一些释法的工作，还要做一些细则的规定，使在广告监管当中更加规范、更加有一个尺子、一个标准，省得说他罚我不罚，我罚的高，你罚的低，尽量做到公平执法。但是有一点是明确的，新广告法实施之后，我们要进一步加大执法力度，尽快把一些地方广告市场不好的乱象整顿过来，让消费者能满意，少受误导。2015-04-30 10:41:59

    [主持人]您刚才讲到几个亮点，咱们逐一跟网友分析一下。比如网友会感兴趣的话题就是明星代言，明星代言问题已经出来很多了，比如明星自己也会说我在提前没有发现他有这样的问题，事后也会对明星处罚，但是消息很快就过去了，也不知道到底处罚的力度是怎么样的，这次广告法对这块做了具体规定，都有什么样具体的条款？2015-04-30 10:45:31

    [刘双舟]关于广告法律责任，大家原以为原来的广告法没有规定，这是一种误读，原来广告法也有规定，只是规定到了社会团体或者其他组织代言广告虚假，造成消费者权益受损要承担连带责任。这里面有两个缺陷，一个就是大家反映比较强烈的个人代言，尤其是明星代言，恰恰原来广告法里责任没有讲到，这是很大的空白。第二，原来广告法只规定了代言的民事责任，没有规定行政上的责任。这次修订的非常全面，首先对什么是代言人做了明确规定，对他的法律规定从三个方面做了明确规范：一是民事责任，民事责任又分两种情况，如果代言了消费者生命和身体健康密切联系的商品或者服务的虚假广告，造成损害的就要承担连带责任，不需要考虑知道不知道。2015-04-30 10:45:26

    [刘双舟]其他商品，就是和消费者生命健康离得稍微远一点的商品广告，如果你代言时明知道它是一种虚假广告，同样也要承担连带责任。行政责任这是一个新的亮点，我们有几种广告是不准代言的，包括药品、保健食品、医疗机械和医疗广告，这是不准代言的，如果代言这种广告，不管是不是造成损害都要承担行政责任的。第二种就是要求代言可以代言，但是代言人自己要先使用，如果未经使用擅自代言的也要承担违法责任。还有一种就是其他的，只要你知道是虚假的广告，明知应知的还去代言，要罚款，先是没收违法所得，然后罚1到2倍的罚款。除了民事责任和行政责任之外，还有一个资格禁止问题，代言虚假广告受到行政处罚还不满3年，这3年内就不能做代言人了。2015-04-30 10:46:00

    [张国华]明星代言了违法广告，三年之内没有资格再代言。同时，明星代言违法广告对他的荣誉也是一个巨大的伤害。以前因为没有具体的条款规定，代了就代了，法律上也没有追究，民事上也没有追究，所以对他的荣誉损害也不大。这次如果代言违法广告，那肯定会成为新闻热点，会停止他三年的代言广告资格，这对明星本人也会付出很大的代价。总体上有些明星还是不错的，但是也不乏一些不负责任的。2015-04-30 10:46:18

    [主持人]网友非常关心保护未成年人身心健康的规定。以前存在什么样的问题？现在规定当中又做了哪些修订的内容？2015-04-30 10:49:21

    [刘双舟]以前规定就是太简单了，我们广告法只有半句话，“广告不得损害未成年人和残疾人的身心健康。”对这样一个原则性规定，在实践里，第一不方便操作。第二也没有起到保护未成年人的作用。这次修订非常全面。一是从娃娃开始要管，大众传媒不能发布可以替代母乳的乳制品、饮料、食品这样的广告。第二，大众传媒不能向未成年人发布任何形式的烟草广告。第三，未成年人的形象如果出现在广告中的话，都要征得监护人的同意，还要签书面同意。第四，十周岁以下的未成年人不能用他做广告的代言人。第五，和未成年人生活、学习比较密切的场所，比如学校、幼儿园不能做广告，不能开展广告活动。2015-04-30 10:49:42

    [刘双舟]另外和他们相关的，比如教材、教辅、教具、校服、校车都不能发布广告，但是公益广告除外。针对未成年人的大众传媒，比如少儿节目、电视剧不能发布像医疗、药品、医疗器械、化妆品、酒类这样的，主要是针对成人的广告不能对孩子发布。尤其是游戏广告，对未成年人身心健康的游戏广告是禁止发布的。最后，对14岁以下的未成年人商品，不得含有两项内容：一是委婉的劝诱家长买。二是不能给孩子造成一些不安全的模仿行为。2015-04-30 10:50:31

    [张国华]这里面还有一些考虑的因素，比如广告不仅仅是一种商业行为，它同时也是一种文化行为。因为广告的宣传、广告的理念对人们的思想起着潜移默化的作用。儿童、少年他们思想没有成熟的时候，很容易受到广告的影响。特别是现在社会上有些人物欲很强，利益驱动的动力很大，从小就想培养孩子尽快挣钱，想把孩子一小就培养成明星，就参加商业活动，就去演出，就去代言，就去做广告，这种做法对孩子的成长、心理的伤害是很不好的，从小不是让他专心学习、掌握知识，而是被商品社会、物欲所感染。这次广告法之所以10岁以下、14岁以下有这样的规定，这也是一个重要考量。2015-04-30 10:50:51

    [张国华]10岁以下规定，按照民法通则，10岁以下的孩子是没有行为能力的，对世界的判断、对事物的判断很难是准确真实的。这种情况下让他说某个好也不可信，也是无的放矢的说法。所以10岁以下的、没有行为能力的儿童不能代言广告也是有依据的。在广告法修订过程中，有一些企业提到说，我们就是生产儿童用品的企业，比如说尿不湿、奶粉、儿童用品，你不让我拿小孩做广告我怎么办呢？2015-04-30 10:50:41

    [张国华]这里面有一个理解的不全面、不准确问题，其实不让代言并不是说不让儿童去做广告，所谓代言是你给这个产品做介绍、做推荐，一做做一年、两年，签合同，你拿代言费。比如说广告主或者广告策划者为了推荐宣传这个产品，他做一个广告，有一些小孩在那儿表演，参与广告的活动，这个不是代言人，这个是可以的。2015-04-30 10:50:57

    [主持人]那也可以请那些小明星来做吗？2015-04-30 10:51:57

    [张国华]如果他是来做表演的，在广告中没有体现出未成年人的身份特征，不是做代言的，拿一次性劳务费就可以了。2015-04-30 10:56:25

    [主持人]有一些儿童节目当中，比如说所谓的小明星穿了什么、戴了什么，这些算不算广告？2015-04-30 10:56:43

    [张国华]这是典型的植入广告，这个也是不允许的。2015-04-30 10:56:53

    [主持人]但是有的厂家就说了，他就是穿了我的衣服，那追究责任会追究谁呢？2015-04-30 10:57:06

    [张国华]涉及广告活动的主体都要追究，比如说广告主，广告的发布者——电视台，广告的经营者，这个节目是谁做的，广告代言人。2015-04-30 10:57:17

    [主持人]那这件事怎么处理呢？2015-04-30 10:57:33

    [张国华]广告法里有很详细的处罚规定。2015-04-30 10:58:16

    [主持人]那我们再来关注一个领域就是互联网，现在大家对互联网的感受还是很深刻的，一说起监管来也能理解，因为它很复杂，结构又存在着技术含量。那我们到底监管互联网广告时的主要抓手和思路又是什么呢？2015-04-30 10:58:33

    [张国华]我们在今年3.15晚会上透露了一个消息，我们正在委托浙江省工商局在建设互联网广告数据中心，或者也可以叫互联网广告监测中心。现在初步设定为主要监测网站1000个，按照目前互联网广告市场的份额，能占到95%以上，基本上能覆盖了。一些小的自媒体量很小。我们把监测到的互联网违法广告，将按照它的IP地址、注册地分发到所在地的工商，让他们去查办。但是正像你所说的那样，互联网广告是一个比较复杂的新事物，它虚拟化，它不像电视、报纸广告，电视台就在那儿，报纸的出版单位就在那儿，有时候你按照IP地址和注册地去找不一定能找到。另外，它是在网上，它是没有地域的，它的广告是全世界、全国各地都能看到的，所以以谁为办案主体很麻烦，有时候服务器是在境外的，这也给办案带来难度。还有就是广告的判断上，比如链接式广告，它有一种爬虫技术，你点关键词或者搜索，一下子就出来了，这个责任是谁的？等等这些新的问题，我们都在研究。在即将出台的互联网广告管理办法里面，现在能认定的都表述到了。2015-04-30 10:58:13

    [主持人]您也讲到了媒体是传播广告的最后把关的地方，在新修订的广告法当中也对如何完善大众传播媒介广告发布行为做了一些规范。我们也想知道，广告其实一直是和利益捆绑在一起的，怎么看待两者的关系？ 2015-04-30 11:00:37

    [刘双舟]这次广告法对大众传媒发布广告的行为进行了详细的规范，从条文细节来讲，至少在八方面有比较明显的规定。第一，大众传媒不能变相的用新闻方式来发广告。第二，只要是广告必须要标明是“广告”，让消费者知道这是“广告”，消费者能识别。第三，明确要求广播电台、电视台发布广告要遵守时长、方式上的规定，就是几点几分，节目与节目之间可以发几分钟的广告，时间长度要很清楚，而且要明确标识出广告还有几分。不能利用介绍健康、养生这样的形式变相的来做药品、医疗器械、保健食品的广告。2015-04-30 11:00:53

    [刘双舟]还有就是不能发布替代母乳的乳制品、食品或者饮料的广告。还有就是烟草广告，大众传播媒介不能发布烟草广告。如果大众传播媒介要开展广告业务的话，这次我们把它叫做发布登记制度，原来是经营许可，现在叫做发布登记制度。还有就是张司长讲到的，明确把发布公益广告作为大众传媒的法定义务，具体发布的版面、时段、时长要作出专门的规定。还有就是这次广告法授权国务院工商行政管理部门，要和国务院其他相关部门联合起来制定专门针对大众传播媒介发布广告的行为规范，这个权利给了工商总局了。应该说这次规定很全面了，有很多都是新增加的。2015-04-30 11:01:12

    [张国华]此次广告法修订对媒体发布广告增加了一些具体规定，很具体、也很明确。这个问题我想多说几句，我们和媒体也有接触，我们也在探讨媒体为什么发布违法广告。总结出这样几个原因：第一，我们国家的媒体太多，电视和广播的频率频道6000多个，纸质媒体就有五六千份，加在一起就是一万多个发布广告的主体。现在很多媒体都是自己创收，媒体的收入又主要来源于广告，广告市场全国就是5600亿这么大，这里面还包括制作，真正播出的就是2000多亿，那由一万多家媒体来分，肯定是僧多粥少。在这种情况下，就出现什么情况呢？越是优质的媒体能分到优质的广告，越是劣质的媒体越发布劣质的广告，老百姓也反映说，比如区县一级、市一级的违法广告比较多。针对这个问题，我们和媒体交流时，他们也有苦衷，他说我们创收的压力大，我们不做这个广告就很难生存。但是我们讲，人大常委会通过的广告法也是中华人民共和国的一部法律，任何组织机构和公民在中华人民共和国的土地上，你就得按照中华人民共和国的法律来行事，办事依法这是最基本的底线和准则，我们没有要求你有多么高尚的情操，就要求你守法。2015-04-30 11:08:36

    [张国华]能因为青年人生活困难就去偷去抢吗？我家里收入没有保障，我就去干一些违法的勾当吗？大家都知道是不行的。更何况我们的媒体在相当程度上还代表党和政府的声音和形象，所以在这个方面更应该严格自律。我们知道你生存有困难，可以发布广告，可以创收，但是必须得发布合法合规的广告。你的收入、你的生存不能建立在欺骗、坑害广大消费者的基础上。不论是党性还是做人的良心，应该守住这个底线。所以我们和他们交流的时候，他们的确也有苦衷，我们也都了解知道，但是你再有苦衷，你得把底线守住，不能突破这个底线。所以这次对媒体处罚的力度更大了，金额高了，还要辅助于行政的手段，让你暂停广告业务，直至吊销广告发布的资格。 2015-04-30 11:08:54

    [主持人]时间关系，最后一个问题。目前我们国家的广告行业发展情况怎么样？新修订的广告法对于促进这个行业的发展能起到什么样的作用？2015-04-30 11:09:41

    [张国华]现行的广告法是20年前公布的，到今天广告业有了很大的发展，当时200多亿市场，现在变成5600多亿，金额扩大了。另外，广告制作的水准也提高了，创意、可视性、观感更好了。我们现在已经变为全世界除了美国之外的第二大广告市场。国家对广告业也是积极支持扶持的，国务院出台的关于支持文化创意产业的文件，把广告业也列入到文化创意产业里面去了，同时这两年中央财政支持在全国搞了32个国家广告园、国家试点广告园区 ，国家也给了相应的资金支持。另外，从国家在支持文化创意产业的项目上，把广告的项目也列入到了文化创意产业项目库里面。国家对广告发展的政策还是比较好的，还是给予相当支持的。这部新广告法的颁布，对于广告产业的发展也可以说是一个有力的保障。只有一个产业健康了，它才能快速发展，如果一个产业做得很烂，这个产业就会出问题了。国家也非常支持广告业的健康发展，我们通过这部法的颁布实施，能够把广告市场的秩序整顿的更好，把现在良莠不齐方面的莠去掉，使广告业更加健康快速的发展，同时也给广告业在人民群众和消费者当中树立更好的形象。2015-04-30 11:09:22

    [刘双舟]我非常同意张司长的分析，表面看起来这次广告法对行业来讲义务更大、责任更重了，但是换一个角度讲，新的广告法实际上是对行业更大的保护，因为除了保护广告行为、保护消费者权益以外，还有促进广告业的发展，这是立法的一个目的。这次还有一个行业自律、促进广告行业发展的条文。2015-04-30 11:09:34

    [张国华]同时能起到优胜劣汰的作用。2015-04-30 11:09:53

    [主持人]由于时间关系，今天访谈到此结束，非常感谢两位嘉宾接受我们的采访，非常感谢网友的关注，下次节目再见。2015-04-30 11:10:44

国家工商行政管理总局

2015年4月30日